Má se stát podílet na financování PPP projektů?

V PPP projektech má nést riziko ta strana, která je nejlépe schopna ho řídit a minimalizovat náklady s ním spojené. Nicméně existují situace, kdy standardní alokace rizik nepřináší zadavatelům optimální výsledek (tzv. „hodnotu za peníze“), což vytváří prostor pro využití různých forem státní podpory. Kdy by měl stát PPP projekty podpořit a jaké má v tomto směru možnosti?

PPP projekty mají ve srovnání s klasickými veřejnými zakázkami přinášet inovativní přístupy k projektování, kratší termíny výstavby, a především dlouhodobou odpovědnost soukromého partnera za kvalitu stavby a provoz infrastruktury. Tyto výhody musí převážit vyšší náklady na jejich financování. Soukromí investoři si totiž půjčují za méně výhodných podmínek než stát, a tyto vyšší náklady se promítají do cen nabízených ve výběrových řízeních.

Od uzavření smlouvy na první PPP projekt dálnice D4 v roce 2021 se podmínky na finančních trzích výrazně změnily. Zvýšily se základní úrokové sazby i marže, které si k nim banky a další věřitelé připočítávají. Navíc jsou aktuálně připravované PPP projekty násobně větší než první realizovaný projekt, což může pro investory představovat větší výzvu při získávání potřebného objemu financování za tržních podmínek.

Tyto faktory vyvolávají otázku, zda a jakým způsobem by měl stát realizaci devíti schválených PPP projektů podpořit, tak aby potvrdil svou vůli je skutečně zrealizovat, dokončil co nejvíce z nich a zároveň dosáhl co nejvýhodnějších podmínek.

Granty

Investiční granty od státu je vhodné zvažovat u těch PPP projektů, jejichž velikost přesahuje možnosti dluhového financování finančních trhů a pro uchazeče může být obtížné získat pro jejich realizaci finanční zdroje za tržní cenu. Investiční granty mohou být vypláceny koncesionáři v průběhu nebo na konci výstavby. Snižují potřebu dluhového financování i výši požadovaných poplatků za dostupnost.

Při určení optimální výše investičního grantu je důležité nezměnit podstatným způsobem alokaci rizik PPP projektu. I v případě jeho poskytnutí musí koncesionář nést většinu odpovědnosti za rizika výstavby a provozu budované infrastruktury.

Pokud zadavatel usiluje o mimobilanční klasifikaci PPP projektu, je výše tohoto grantu omezena pravidly Eurostatu (ESA 2010), podle kterých nesmí překročit 50 % investičních nákladů a může být i výrazně nižší při suboptimální alokaci dalších projektových rizik.

Záruky

Poskytnutí záruk za PPP projekty může napomoci získání levnějších zdrojů financování od komerčních bank a dalších finančních institucí, snížit náklady na kapitál, zvýšit dostupnost financování v zemích s lokální měnou (jako je Česko) a podpořit atraktivitu projektů pro investory během nestability na finančních trzích. Tyto záruky se mohou vztahovat na různé části realizovaných projektů a typicky zahrnují:

Záruky za úvěry – Tato nejrozšířenější forma zajištění dává věřitelům jistotu, že v případě nesplácení dluhu koncesionářem jeho závazky převezme zadavatel PPP projektu. Zpravidla se vztahuje pouze na seniorní dluhy věřitelů a bývá omezena na určitou procentní část (např. 80 %).

Záruky za výnosy – Zadavatel zaručuje, že poplatek za dostupnost, který se zavázal koncesionáři platit, neklesne během trvání smluvního vztahu pod určitou minimální hranici, a to bez ohledu na výkonnost PPP projektu.

Záruky za měnové riziko – V případě financování projektu v jiné než lokální měně stát dorovná koncesionáři kurzové rozdíly v situaci, kdy dojde ke změně směnného kurzu. Tento typ záruky poskytlo Ministerstvo financí koncesionáři i u pilotního českého PPP projektu dálnice D4, kdy koncesionář vzhledem k omezené likviditě korunového trhu financoval své investiční náklady částečně v českých korunách a částečně v eurech.

Smluvní podmínky – Nadstandardní zajištění smluvních podmínek se vztahuje nejčastěji ke kompenzačním mechanismům, například v případě změn právního prostředí nebo při významné negativní změně podmínek (viz opět PPP projekt dálnice D4), indexací plateb za dostupnost o inflaci v provozní nebo stavební části projektu nebo k refinancování projektu, kdy na sebe stát bere riziko v případě, že se koncesionáři nepodaří prodloužit smlouvy s věřiteli během trvání koncesní smlouvy.

Záruky za podřízené organizace – Záruky za závazky státních nebo regionálních institucí, které se podílejí na PPP projektech (viz opět pilotní projekt D4, kde uchazeči vyžadovali záruky Ministerstva dopravy za platební závazky Státního fondu dopravní infrastruktury).

Staple financing

Pojem „staple“ financování zahrnuje předem dohodnutý finanční balíček poskytnutý zadavatelem ve spolupráci s vybranými bankami všem uchazečům ve výběrovém řízení, který jim pokryje část potřebných investičních zdrojů. Jeho cílem je usnadnit financování velkých projektů, kde pro jednotlivé uchazeče může být obtížné zajistit si celý objem financování na finančních trzích vlastními silami.

U připravovaných českých PPP projektů je úvaha o staple financingu relevantní zejména u extrémně finančně náročných projektů vysokorychlostních tratí, ale třeba i nadcházejícího projektu dálnice D35, který může být investičně až čtyřikrát větší než první PPP projekt dálnice D4. Standardizací části finanční struktury mohou vlády usnadnit rychlejší uzavření financování a potenciálně i snížit výsledné úrokové sazby a měnové riziko.

Daňová zvýhodnění

PPP projekty jsou v různých zemích podporovány různými daňovými zvýhodněními, mezi která patří úlevy na dani z příjmu, daňové odpočty, osvobození od daně z nemovitosti, zrychlené odpisy, osvobození od DPH apod. Ne všechny z nich jsou relevantní pro české podmínky.

Stálo by však za to zvážit umožnění koncesionářům rozložit velkou platbu DPH pod dokončení výstavby do fáze provozu, aby se tak zmírnil tlak na cash flow a snížily celkové požadavky na financování.

Další možnosti

Stát může dále podpořit PPP projekty poskytnutím dalších forem financování, jako je podřízený dluh nebo mezaninové financování, které zlepšují úvěrový profil projektu a snižují rizikové marže seniorních věřitelů. Systémovým řešením pro realizaci celého PPP programu pak může být zřízení veřejných nebo poloveřejných infrastrukturních fondů, které spolufinancují PPP projekty a mohou poskytnout další finanční zdroje.

Závěr

Každý typ státní podpory má své specifické využití a účel a může být kombinován s jinými formami podpory podle potřeb konkrétního projektu. Využitím těchto mechanismů může stát učinit PPP projekty finančně životaschopnějšími a atraktivnějšími pro soukromé investory, což může urychlit i zlevnit budování potřebné infrastruktury. Aby se zajistilo, že nedojde ke ztrátě hodnoty za peníze v důsledku této státní podpory, je klíčové zachovat podobnou míru rozdělení rizik jako při plném soukromém financování.

Jinými slovy, soukromá složka financování vždy musí pokrýt většinu rizik projektu, zatímco veřejná složka podpory by měla řešit suboptimální tržní situace. Optimální kombinace soukromých zdrojů a státní podpory zajistí dostatečné pobídky pro koncesionáře a snižuje celkové náklady PPP projektů pro stát, což vytváří dodatečnou hodnotu za peníze.

Shrnutí

Každý typ státní podpory má své specifické využití a účel a může být kombinován s jinými formami podpory podle potřeb konkrétního projektu. Využitím těchto mechanismů může stát učinit PPP projekty finančně životaschopnějšími a atraktivnějšími pro soukromé investory, což může urychlit i zlevnit budování potřebné infrastruktury.

Aby se zajistilo, že nedojde ke ztrátě hodnoty za peníze v důsledku této státní podpory, je klíčové zachovat podobnou míru rozdělení rizik jako při plném soukromém financování. Jinými slovy, soukromá složka financování vždy musí pokrýt většinu rizik projektu, zatímco veřejná složka podpory by měla řešit suboptimální tržní situace.

Optimální kombinace soukromých zdrojů a státní podpory zajistí dostatečné pobídky pro koncesionáře a snižuje celkové náklady PPP projektů pro stát, což vytváří dodatečnou hodnotu za peníze.

Autor: Marcel Babczynski,
ředitel v oddělení Strategie a transakce
EY Česká republika

Foto: EY, Via Salis