Ilustrační foto (zdroj: Pixabay.com)
Cílem tohoto příspěvku je nastínit pohled na inovativní způsoby hospodaření s pozemními komunikacemi a zadávání veřejných zakázek na hospodaření s pozemními komunikacemi podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „ZZVZ“). Jednu z nejdůležitějších problematik hospodaření s pozemními komunikacemi představuje proces zadávání veřejných zakázek. Nejčastějším problémem, který se v praxi vyskytuje, jsou vysoké náklady, které jsou třeba vynaložit na údržbu či dokonce celkovou rekonstrukci pozemních komunikací, jež jsou způsobeny především odkládáním pravidelných oprav pozemních komunikací.
AKTUÁLNÍ SITUACE A VÝVOJ DOPRAVY V ČESKÉ REPUBLICE, PRÁVNÍ ÚPRAVA POZEMNÍCH KOMUNIKACÍ A ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK
V České republice je každoročně zaznamenáváno zvyšování intenzity dopravy a počet registrovaných vozidel, přičemž tento nárůst dopravy má bezpochyby vliv na stav pozemních komunikací. V souvislosti s tímto je tedy zřejmé, že je každoročně zaznamenáván nárůst potřeby vyšší údržby a opravy pozemních komunikací či dokonce výstavby nových úseků pozemních komunikací, a to především z důvodu snížení zátěže stávajících pozemních komunikací. V praxi se jedná o komplikované procesy, které vyžadují jak finanční, tak časovou náročnost. Proto je třeba tyto procesy uchopit komplexně a vložit do nich řád a efektivitu.
Pozemní komunikace jsou v České republice spravovány v režimu zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „zákon o pozemních komunikacích“). Tento zákon definuje typové rozdělení pozemních komunikací a jejich vlastníky. Vlastníkem dálnic a silnic I. třídy je Česká republika, jejíž vlastnické právo je na základě zákonného zmocnění vykonáváno Ministerstvem dopravy ČR, prostřednictvím delegované státní příspěvkové organizace Ředitelství silnic a dálnic ČR. Silnice II. a III. třídy spadají ze zákona do vlastnictví jednotlivých krajů, a to dle jejich lokace. Zákon dále pamatuje na vymezení vlastníků místních komunikací, kdy jejich vlastníkem jsou konkrétní obce, a to opět dle lokace dané místní komunikace. V České republice se nacházejí komunikace účelové, jejichž vlastníkem je buď fyzická osoba, nebo právnická osoba. Na rozdíl od výše uvedených je dispozice s účelovými komunikacemi převážně soukromoprávní povahy.
Zákon o pozemních komunikacích ukládá vlastníkům pozemních komunikací povinnost tyto komunikace spravovat, čímž je zde myšlena především povinnost kontroly současného stavu, oprava a údržba, a to jak v případě náhlé potřeby, tak i preventivně za účelem předcházení rozsáhlejších škod. Vzhledem k tomu, že jsou pozemní komunikace především ve vlastnictví státu či jiných státních zřízení, pohybujeme se ve sféře veřejné, kdy v případě údržby, opravy či výstavby je nezbytné, aby dané subjekty postupovaly v souladu se zákonem č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „zákon o zadávání veřejných zakázek“). Z doposud vymezeného je tedy zřejmé, že nárůst frekvence dopravy a současný požadavek zákona o zadávání veřejných zakázek, má značný vliv na zvyšující množství zadávacích řízení, která jsou v České republice realizována.
V současné době jsou veřejné zakázky na opravy pozemních komunikací zadávány zpravidla až v době, kdy je stav dané komunikace natolik nevhodný, že je oprava nezbytná proto, aby bylo možné danou pozemní komunikaci vůbec bezpečně užívat. Tento postup se v praxi jeví jako nedostatečný, jelikož je v konečném důsledku finančně nákladný a současně absolutně nereaguje na potřebu zachování určitého standardu kvality pozemní komunikace po celý její životní cyklus. Příčiny lze spatřovat například v nekoncepčním hospodaření, nereflektováním potřebných podkladů a opomínání včasného opatření finančních prostředků či dokonce jejich nedostatku.
OPTIMÁLNÍ ZPŮSOB ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK
Vhodným řešením se jeví postup, kdy by byla správa pozemních komunikací pojata jako jeden komplexní proces obsahující dílčí úkony. Tento proces by byl realizován na základě zadání veřejné zakázky s předmětem výstavby pozemní komunikace, a to včetně její následné údržby a oprav v časovém horizontu několika následujících let. Tento proces by měl přispět k eliminaci celkového množství zadávaných veřejných zakázek souvisejících s pozemními komunikacemi, a to z důvodu nepotřebnosti vedení samostatných zadávacích řízení pro každou jednotlivou opravu. Jedním z benefitů je tedy i opadnutí vysoké administrativní zátěže. Dále pak by došlo k nižší časové zátěži, ve vztahu k času vynaloženému na opakované zadávání veřejné zakázky. Pro zhotovitele by tento proces mohl vést k motivaci, aby stavební práce prováděli v co nejvyšší kvalitě s ohledem na udržitelnost, což by pro ně v budoucnu představovalo méně práce s následnými opravami a údržbami.
Graf 1 – Životní cyklus vozovky – měření provedené v Severní Karolíně (Peshkin D. G., Hoerner T. E., Zimmerman K. A.: NCHRP REPORT 523: Optimal Timeing of Pavenment Preventive Maintenance Treatment Applications. 2004. ISBN 0-309-08811-9, s. 58.)
Tento přístup k zadávání veřejných zakázek na stavební práce se například uplatňuje v některých státech USA. Dopady provedení včasné opravy na celkové prodloužení kvality komunikace jsou zachyceny v Grafu 1, který vychází z měření provedeného v Severní Karolině. Graf 1 ukazuje údaje o stavu vozovky na deseti úsecích v průběhu několika let, kdy tento složený index je ukazatelem povrchového porušení, jež je hodnoceno na stupnici s rozsahem od 0 do 100, přičemž hodnota 100 vykazuje nulové porušení vozovky. Graf 1 znázorňuje životnost vozovky v závislosti na době, po které je provedena oprava a údržba na daném úseku. Jednotlivé křivky na Grafu 1 zachycují opravy a údržby ve věku 4, 5, 9, 13 a 14 let. Z Grafu 1 je evidentní, že jako mezní hodnota byla na stupnici určena hodnota 70 Pavement Condition Rating, jež znázorňuje situaci, která se jeví jako ideální z hlediska poměru nákladů na straně jedné a stavu vozovky na straně druhé.
Současný systém plánování údržby a oprav je založen na posuzování vlastností pozemních komunikací pomocí prohlídek a měření podélných a příčných nerovností a protismykových vlastností povrchů vozovek. Na klasifikaci stanovených hodnot provozních vyvozených vývojem porušování vozovek je založeno plánování údržby a oprav vozovek (reaktivní paradigma).
Návrh projektu směřuje k podchycení začátku porušování povrchu ztrátou hmoty na povrchu vozovky a vývoji mikroskopických trhlin (Raveling) s následným použitím údržby k zastavení nebo odložení porušování. Podobně lze stanovit uzavírání povrchu vystupováním asfaltu nebo asfaltového tmelu na povrch vozovky (Bleeding), které způsobuje ztrátu protismykových vlastností, tj. snížením součinitele tření a ztrátou makro textury, nebo vývoj deformací povrchu.
Poškozování a porušování povrchů asfaltových vozovek je způsobeno stárnutím asfaltových pojiv, které vzniká vlivem slunečního záření a působením kyslíku. Dochází k odpaření a k oxidaci relativně lehkých uhlovodíků obsažených ve struktuře asfaltů a asfalt jako pojivo ztrácí fyzikální a mechanické vlastnosti. Změna zejména viskózních vlastností vede k mechanizmu ztráty hmoty a vývoji mikroskopických trhlin na povrchu vozovky. Vývoj tohoto mechanismu je uspíšen mezerovitostí vrstvy, použitým druhem asfaltu a jeho množstvím ve směsi, tj. degradace má také technologickou příčinu, která je důležitá pro prediktivní paradigma údržby.
Degradaci povrchu lze předpovídat při uplatnění charakteristik zabudované asfaltové obrusné vrstvy (druh směsi, druh a množství asfaltu a mezerovitost vrstvy) s doložením vývoje stárnutí asfaltu. Degradaci povrchu lze kontrolovat stanovením plošného vyhodnocení laserového skenování s vysokou hustotou laserových pulzů (Raveling, Bleeding), případně jiným projevem jako je zvýšení hlučnosti povrchu při odvalování pneumatik.
Při předpovědi degradace lze použít regenerační postřik, který doplní výše uvedené chybějící složky asfaltu na povrchu vozovky, při výskytu degradace lze použít postřik, který utěsní mikrotrhliny ve vrstvě. Obě opatření dovolí omezit degradační mechanismy na povrchu vozovky.
NAVRHOVANÝ VÝPOČET BODOVÉHO HODNOCENÍ
Výpočet bodového hodnocení nabídky jednotlivých zhotovitelů pro výběr ekonomicky nejvhodnější nabídky by měl probíhat podle následujících vzorců, které počítají jak s nabídkovou cenou, tak s nabídkou zvýšené kvality pozemní komunikace oproti minimálnímu zadavatelem požadovanému klasifikačnímu stupni kvality předmětné pozemní komunikace.
Zadavatel výpočtem dle níže uvedeného vzorce získá údaj o tom, jaké výše by dosahovaly finanční náklady vynaložené konkrétním účastníkem zadávacího řízení ke zvýšení kvality předmětné pozemní komunikace, ke které se v rámci své nabídky zavázal a kterou bude udržovat po celou dobu plnění veřejné zakázky.
ZFN = (KLmin – KLnab) × CZZK
kde:
ZFN – zvýšené finanční náklady vynaložené na údržbu pozemní komunikace v souvislosti s nabídkou zvýšené kvality, vyjádřené v Kč.
KLmin – průměrná klasifikace pozemní komunikace stanovená zadavatelem po celou dobu plnění veřejné zakázky (tedy pro období 10 – 15 let), vyjádřená v číslech 1 – 5 podle jednotlivých klasifikačních stupňů poruch dle TP 87.
KLnab – průměrná klasifikace pozemní komunikace nabídnutá dodavatelem po celou dobu plnění veřejné zakázky (tedy pro období 10 – 15 let), vyjádřená v číslech 1 – 5 podle jednotlivých klasifikačních stupňů poruch dle TP 87.
CZZK – průměrná cena za zvýšení klasifikace pozemní komunikace o jeden stupeň oproti klasifikaci pozemní komunikace stanovené zadavatelem za celou dobu plnění veřejné zakázky (tedy za období 10 – 15 let), vyjádřená v Kč.
Druhým vzorcem je hodnota převedena na procentuální hodnotu vyjadřující, jakou část ze zadavatelem stanovené předpokládané hodnoty veřejné zakázky představují zvýšené finanční náklady dodavatele na udržení nabízené zvýšené kvality pozemní komunikace.
PZN = ZPN / PH3
kde:
PZN – průměrný počet procent z předpokládané hodnoty veřejné zakázky vynaložený na udržení zvýšené kvality pozemní komunikace nabídnuté dodavatelem, vyjádřený v desetinném zápisu.
PH – předpokládaná hodnota veřejné zakázky za celou dobu plnění (tedy za 10 – 15 let) při udržení zadavatelem stanovené úrovně klasifikace pozemní komunikace, vyjádřená v Kč.
ZFN – zvýšené finanční náklady vynaložené na údržbu pozemní komunikace v souvislosti s nabídkou zvýšené kvality, vyjádřené v Kč.
Třetí vzorec nám pak vyobrazuje bodové hodnocení podané nabídky. Tento vzorec bere v potaz preferenci vyšší kvality pozemní komunikace oproti nižší ceně minimálního standardu.
BH = NC – (PZN × NC)
kde:
BH – celkové bodové hodnocení nabídky neboli nabídková cena pro účely hodnocení nabídek, vyjádřená v Kč.
NC – nabídková cena dodavatele za provádění opravy a údržby pozemní komunikace po celou dobu plnění veřejné zakázky (tedy 10 – 15 let) uvedená v jeho nabídce, vyjádřená v Kč.
PZN – průměrný počet procent z předpokládané hodnoty veřejné zakázky vynaložený na udržení zvýšené kvality pozemní komunikace nabídnuté dodavatelem, vyjádřený v desetinném zápisu.
ZÁVĚR
Z pohledu technicko-ekonomického se shora uvedený postup zadávání veřejných zakázek jeví jako optimální. Je však zřejmé, že bude problematické zavést ho v praxi, a to z několika důvodů. Prvním z těchto důvodů je dlouhodobě zažitá praxe ve stávajícím postupu zadávání dle kritéria nejnižší nabídkové ceny. Přechod na nový zadávací systém vždy způsobuje komplikace dané novostí a neznalostí nových postupů. Jako druhý velmi problematický důvod je možné uvést, že v době, kdy je veřejná zakázka zadávána takto komplexně včetně oprav a údržby pozemní komunikace, nejsou známy rozpočty správců komunikací na následující období. Pro správce komunikací je tedy velmi obtížné počítat s opravami a údržbami do budoucna, když není jisté, zda na ně bude mít zadavatel finanční prostředky. Nezbývá tedy doufat, že zadavatelé budou v následujících letech preferovat efektivnější způsoby zadávání veřejných zakázek v oblasti pozemních komunikací, jež budou z dlouhodobého hlediska méně zatěžovat finanční rozpočty, budou méně časově náročné a pomohou udržovat vozovky v optimálním stavu.
JUDr. Petr Fiala
autor je doktorandem na ústavu Stavební ekonomiky a řízení
Fakulty stavební Vysokého učení technického v Brně
ZDROJE:
[1] Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
[2] Zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů
[3] Peshkin D. G., Hoerner T. E., Zimmerman K. A.: NCHRP REPORT 523:Optimal Timeing of Pavenment Preventive Maintenance Treatment Applications. 2004. ISBN 0-309-08811-9
